Административные регламенты в реализации контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти

В последнее время в современном российском административном праве появился новый правовой институт – институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти. Его появление связывается с очередным витком развития административной реформы исполнительной власти в России.
Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ недостаточно организованы и часто неэффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий [1].
Следовательно, важной правовой основой для регламентации административно-процедурной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц должны были стать административные регламенты. Принятие большого количества этих нормативных правовых актов стало основанием для формирования нового института, который можно назвать «регламентным правом» [2], регулирующим отношения в сфере исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами государственной власти
Как отмечает К. В. Давыдов, в настоящее время институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности [3].
В научной литературе, посвященной административному праву, существуют различные точки зрения на понятия административного регламента и соотношение административных регламентов и административных процедур.
Так, например, по мнению ряда авторов [4], под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий [5].
При этом главной процессуальной особенностью административного регламента является то, что посредством его нормативно закрепляется форма административно-процессуальных действий, под которой понимается «внешнее, объективное и обязательное выражение содержания административного процесса, не допускающее вариантов действий субъектов правоприменения» [6]. Таким образом, административная процедура соотносится с административным регламентом как форма осуществления компетенции и правовой источник ее реализации [7].
Другая же точка зрения связана с разграничением административных регламентов и административных процедур. По мнению О. С. Рогачевой, «административный регламент представляет собой правовой акт управления, который принимается с целью установления правовых требований к организации внутренней деятельности и административным процедурам выполнения полномочий органов, структурных подразделений и служащих в системе органов исполнительной власти» [8]. То есть установление ряда административных процедур является целью издания административного регламента.
В обоих случаях сложность составляет отсутствие единства подходов к пониманию административной процедуры и административного процесса в целом.
Законодатель же не дает единого определения административного регламента, а разделяет административные регламенты в зависимости от их целевого назначения, так, например, есть определение административного регламента предоставления государственных услуг [9] и административного регламента исполнения государственных функций [10].

Следовательно, можно сказать, что «...понятие “регламент” в сфере государственного администрирования, в отличие от термина “административные процедуры”, имеет легальную дефиницию» [11], а административные процедуры такой дефиниции не имеют.
В целом можно выделить общие закономерности и отличительные признаки административного регламента органа исполнительной власти.
Во-первых, административный регламент является специфическим подзаконным нормативным правовым актом и утверждается, как правило, руководителями соответствующих органов [12]. При этом административный регламент помимо федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ создается на основе целого ряда специальных унифицированных нормативных правовых актов Правительства РФ [13].
Во-вторых, административный регламент органа исполнительной власти устанавливает временные пределы (административно-процессуальные сроки) действий должностных лиц и подразделений данного органа.
В-третьих, в нормах административного регламента устанавливается последовательность совместных действий и решений должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, связанной с реализацией административно-публичных функций, возложенных на органы исполнительной власти. Следовательно, административный регламент напрямую связан с административной процедурой.
В-четвертых, административные регламенты органов исполнительной власти призваны установить и поддерживать отдельные стороны административного правопорядка. В частности, административные регламенты устанавливают:
а) общие правила организации деятельности органов исполнительной власти по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов;
б) общие правила внутренней организации органов исполнительной власти;
в) квалификационные требования к государственным служащим органа исполнительной власти;
г) порядок взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административно-публичных функций, возложенных на органы исполнительной власти [14].
Кроме того, несмотря на различие регламентов по назначению и характеру административно-правовых функций, возложенных на органы исполнительной власти, можно отметить и общее в их структуре.
В административный регламент включаются следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Можно выделить следующие задачи административного регламента: оптимизация деятельности органов исполнительной власти и исполнения государственных функций, детальная регламентация деятельности государственных служащих в системе деятельности всех органов исполнительной власти, обеспечение открытости осуществления исполнительной власти и отчасти противодействие коррупции, хотя некоторые авторы [15] антикоррупционную составляющую ставят на первое место.
Однако должным образом осмысления места данного института в системе ведомственных актов до сих пор не произошло.
На современном этапе административной реформы в Российской Федерации действует более 500 административных регламентов в различных сферах публичного управления, и количество их увеличивается. Трудно сказать, насколько это эффективно, так как такое количество и качество актов невыгодно как для правоприменителя, так и для граждан и организаций.
Подобная ситуация порождает множество проблем, связанных с реализацией административных регламентов [16].
Было бы уместно использовать классификацию проблем реализации административных регламентов, разработанную О. С. Рогачевой [17], несколько модифицировав ее.

Первая группа проблем сводится к определению дефиниции административной процедуры и определению ее связи с административным регламентом.
Вторую группу проблем реализации административных регламентов составляют качественные характеристики актов данного вида. Их можно подразделить на следующие виды и разновидности:
1) проблемы [18], возникающие из непоследовательного соблюдения разработчиками установленных требований к структуре и содержанию административных регламентов. Данные проблемы реализации могут выражаться в виде:
– несоблюдение требований к структуре и содержанию административных регламентов, а также требований к регламентации отдельных административных процедур. Например, к этой группе проблем можно отнести механическое дублирование положения других нормативных актов, регламентирующих те же административные процедуры;
– нет логически структурированного последовательного описания административных процедур, вследствие чего не обеспечивается их упорядочение и конкретизация;
– наличие избыточных документов и процедур, например устанавливающих сокращенные сроки;
– формальное закрепление порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц, порядка информирования заявителей и заинтересованных лиц, предмета контрольно-надзорных проверок и некоторых других важных положений административных регламентов;
– отражение устаревшей информации или информации, не соответствующей действительности, и т. д.;
2) проблемы, связанные с противоречием административных регламентов действующему законодательству, например несоответствие требований к составу документов, необходимых для предоставления государственной (муниципальной) услуги, противоречия с главой 2.1 Федерального закона № 210-ФЗ в части закрепления порядка и сроков рассмотрения жалоб заявителей и т. д.;
3) проблемы, связанные с недостатками правового регулирования порядка разработки административных регламентов. К этой группе проблем можно отнести:
– проблемы, связанные с делегированием полномочий;
– закрепление в административных регламентах исполнения государственных функций сведений о размере платы за услуги организации (организаций), участвующей (участвующих) в исполнении государственной контрольно-надзорной функции;
4) проблемы, вытекающие из неурегулированности некоторых важных аспектов разработки и утверждения административных регламентов. Здесь можно выделить:
– вопросы, связанные с определением границ предмета регулирования административных регламентов [19]. В этой группе проблем на практике возникают сложности [20]:
• с выделением государственных (муниципальных) функций (услуг) для целей их регламентации;
• разграничением понятий «государственная (муниципальная) функция» и «государственная (муниципальная) услуга»;
• разграничением групп и последовательностей административных процедур для целей их регламентации;
– вопрос определения полноты регламентации. Административные регламенты часто имеют две крайности: с одной стороны, страдают отсутствием полноты регулирования, что влечет за собой появление «пустых» административных регламентов, с другой – содержат положения, выходящие за рамки регламентного регулирования. С полнотой регламентации тесно связана проблема корректности и четкости формулировок. Например:
• использование в административных регламентах оценочных понятий;
• включения норм, обусловливающих возникновение коррупциогенных факторов;
• положения, выходящие за рамки регламентного регулирования, – закрепление норм материального права и регламентация юрисдикционной деятельности;
– проблема закрепления в административных регламентах положений, указывающих на персональную ответственность должностных лиц и обеспечение взаимосвязи с должностными регламентами [21].

К третьей группе проблем реализации административных регламентов можно отнести организационные проблемы деятельности:
– Нарушение требований административных регламентов в части обеспечения необходимого стандарта предоставления государственных услуг, в частности недостатки в информационном обеспечении управленческой деятельности, ненадлежащие места приема заявлений граждан, высокая нагрузка на сотрудников подразделений, несоблюдение режима работы.
– Низкое ресурсное обеспечение, а именно, несоответствие зданий, сооружений, рабочих помещений требованиям регламента, неукомплектованность штатов, изношенность инфраструктуры зданий, недостаточное финансирование [22].
В современном российском законодательстве существует тенденция к увеличению количества числа административных регламентов, при этом существенной проблемой является отсутствие механизмов их реализации. Насколько это соотносится с такими их задачами, как «повышение управляемости в органах власти, усиление контроля за их деятельностью со стороны общества, создание исчерпывающих требований к решениям и содержанию работ государственных служащих, снижение административного усмотрения и коррупционного потенциала управленческих решений» [23]?
Таким образом, необходимо закрепить единый статус административного регламента предоставления государственных услуг и административного регламента исполнения государственных функций, установить единые требования к ним и определить места административных регламентов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации. При этом либо отказаться от административного регламента и заменить его Административно-процессуальным кодексом или Управленческим, выделив там отдельный раздел или главу, посвященную регламентации административно-процедурной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, либо принять отдельный нормативный правовой акт, регулирующий данные правоотношения на законодательном уровне.


Примечания
1. Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
2. Рогачева О. С. От административных регламентов к административным процедурам: постановка задачи и пути ее практической реализации // Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 48.
3. Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010. С. 13.
4. Ю. А. Тихомиров, М. Я. Масленников, А. В. Мартынов.
5. См.: Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора). Саратов: Науч. кн., 2009. С. 116.
6. См.: Масленников М. Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы // Административное право и процесс. 2008. № 2. С. 2–9.
7. Мартынов А. В. Актуальные проблемы реализации административных регламентов в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2009. № 11.
8. Рогачева О. С. Указ. соч. С. 48.
9. Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
10. Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
11. См.: Завьялова И. С. Правовые основы реализации форм государственного управления в Российской Федерации: теория, практика и способы решения актуальных проблем: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 5.
12. В частности, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти утверждаются федеральными министрами, директорами федеральных служб и федеральных агентств.
13. Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, Порядка исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).
14. Стахов А. И., Домрачев Д. Г. Административные регламенты органов исполнительной власти. Киров, 2013. С. 94.
15. Там же. С. 104.
16. Буряга В. О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
17. Рогачева О. С. Указ. соч. С. 50.
18. Буряга В. О. Административные регламенты: некоторые проблемы применения // Юридический мир. 2013. № 10. С. 36.
19. Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8. С. 9.
20. Буряга В. О. Административные регламенты: некоторые проблемы применения. С. 39.
21. Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10; Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10.
22. Жулин А. Б., Иванова О. С. Мониторинг внедрения административных регламентов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 175–181.
23. Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 3–14.

Источник: О. А. Коротаева

Добавить

КОММЕНТАРИИ

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь.
Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо войти на сайт под своим именем.
Информация
Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии к данной публикации.