Местное самоуправление: снова реформа?

Согласно конституционному установлению Президент Российской Федерации 12 декабря 2013 г. обратился с ежегодным Посланием Федеральному Собранию (далее – Послание) [1]. Владимир Владимирович Путин подчеркнул, что Конституция Российской Федерации [2]содержит два базовых незыблемых приоритета – высочайший статус прав и свобод граждан, а также сильное государство, их взаимную обязанность уважать и защищать друг друга, это и есть ключевые национальные объединительные идеи России.
В Послании в качестве приоритетного направления развития Президентом Российской
Федерации была поставлена задача обновления системы местного самоуправления.
Социальный характер российской Конституции выражается во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина. В настоящее время наблюдается растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимателей участвовать в различных формах политической и социально-экономической жизни страны. Такую гражданскую активность необходимо поддерживать в первую очередь в муниципалитетах, создавая реальную возможность для участия граждан в управлении своим двором, кварталом, поселком или городом, в решении повседневных вопросов местного значения, которые в конечном счете определяют качество жизни человека.
Являясь наиболее приближенной к населению, местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог «дотянуться до нее рукой», а потому важнейшей задачей, по мнению Президента РФ, сегодня является уточнение общих принципов
организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.
Обращая внимание на юбилейную историческую дату – 150-летие Земской реформы в России, В. В. Путин отметил, что именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований.
Каков же исторический опыт земства в России?
Согласно Земской реформе 1864 г. «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, были образованы губернские и уездные земские учреждения» [3].
В развитие Земской реформы согласно «Положению о волостном общественном управлении» 1866 г. впервые «с целью обеспечения в интересах крестьян общественного самостоятельного управления» и «необходимости устройства гражданского и общественного
быта крестьян» образовывались «волостные общества из лиц, живущих на определенной земской территории (от 200 душ), соединенных в одно целое и пользующихся взаимными, законом установленными, правами и обязанностями» [4].
Одним из ключевых направлений государственных преобразований П. А. Столыпина [5], продиктованных аграрной реформой и социальными изменениями в российской деревне, являлась реформа местного самоуправления, которую планировалось развивать в двух направлениях: совершенствование и расширение имевшейся системы земских учреждений и создание так называемой «мелкой земской единицы» на уровне волости и поселка, так как с
1864 г. земское самоуправление было предусмотрено только в губерниях и уездах.
Конфиденциальная записка Министра финансов статс-секретаря С. Ю. Витте раскрывает основную идею местного самоуправления конца XIX в.: «Чем более развито самоуправление, тем ближе власть к народу, ибо при развитом местном самоуправлении она проводится
в народ не посредствующими третьими лицами, воеводами, думцами, а теми же представителями народа, которые видят в полноте власти полноту народных прав, народной воли и
народной чести. Для того, чтобы быть близкой народу и действовать для народа, власть должна иметь постоянное общение с народом» [6].
7 февраля 1907 г. П. А. Столыпин внес на рассмотрение Совета министров «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений». Предлагаемая в этом
документе программа мер сводилась к следующему:
1) усиление в местном самоуправлении общественного начала и привлечение к участию в нем широких слоев населения;
2) расширение компетенции выборных учреждений;
3) упорядочение отношений органов местного самоуправления и исполнительных структур центральной и местной власти.
В рамках реформ советской власти по созданию территориальной основы для формирования местных Советов в городах, уездах и губерниях 24.12.1917 г. Народный комиссариат внутренних дел в своем обращении «Об организации местного самоуправления» подчеркивал необходимость «перемещения административных центров в промышленные города, Советы которых более крупны, более деятельны и влиятельны» [7]. И это решение сыграло свою историческую роль в предвоенные годы бурным ростом промышленности.
История становления и развития современного института местного самоуправления насчитывает чуть более двух десятков лет, и вполне естественны те мучительные уроки поиска истинной модели народного самоуправления в новых демократических условиях государственных преобразований.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». Это означает, что народ обладает всей полнотой власти на территории страны и на территории муниципальных образований. Власть народа исполняет роль объединяющего начала в системе управления обществом и выступает гарантом обеспечения единства и целостности России.
В развитие конституционных положений Федеральный закон от 06.10.2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) в ст. 1 определяет местное самоуправление как основополагающий принцип организационного построения власти в государстве: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» [8].
Реальное положение дел в местном управлении вызывало много споров как в научном мире, так и в народной среде. Складывалось впечатление, что местная власть опасалась
«приближаться» к местным проблемам и неразрешимым вопросам граждан, избегала прямого взаимодействия с населением муниципальных образований, отчасти из-за недофинансирования своих обширных полномочий, а чаще – по причине нежелания брать на себя ответственность за решение вопросов местного значения.
Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение.
Проблемы и разбалансировки в системе местной власти очевидны для всех. Смысл изменений, которые предлагаются, в том, чтобы убрать эти диспропорции, в целом повысить роль и самостоятельность местного самоуправления.
Поэтому новым Федеральным законом [9] в дополнение к уже существующим вводится ещё одна модель организации муниципальной власти, которая соответствует требованиям времени. Краеугольным камнем для устройства всей системы власти является вопрос о чётком разграничении полномочий. Базовая идея реформы состоит в том, чтобы сделать эффективным, дееспособным именно низовой уровень местного самоуправления, прежде всего чётко определить, за что он отвечает и за счёт каких финансовых источников будут исполнять свои полномочия наши коллеги в муниципалитетах.
За органами местного самоуправления закрепляются задачи и полномочия, которые обеспечивают самостоятельность и независимость муниципалитетов. Это полномочия органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, издания муниципальных правовых актов; установления официальных символов муниципального образования; учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществления междуна родных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; принятия решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Данные поправки в ФЗ № 131 наделяют региональную власть правом перераспределять некоторые полномочия между субъектом федерации и муниципалитетом, но одновременно они увеличивают ответственность субъектов РФ за согласованное и продуктивное взаимодействие с муниципалитетами, решения о перераспределении полномочий в отношении конкретного муниципалитета должны закрепляться соответствующим законом субъекта федерации, а сами полномочия передаваться только вместе с финансовыми средствами на их реализацию. Это даст возможность обеспечить дифференцированный подход к каждому муниципальному образованию, учесть особенности его развития, кадровый и экономический потенциал.
Принятые поправки в ч. 1 ст. 2ФЗ № 131 вводят новый вид муниципального образования – городской округ с внутригородским делением, т. е. городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы
как внутригородские муниципальные образования. Данная поправка дает возможность создания новых видов муниципальных образований в крупных городах, что позволит данным территориям самостоятельно решать, как строить систему местной власти, какая форма организации местного самоуправления в наибольшей степени отвечает интересам граждан, будут ли они выбирать главу муниципального образования прямым голосованием или делегируют это право избранному ими же представительному органу муниципальной власти.
«Уверен, и сейчас сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны. И конечно, мы все заинтересованы в том, чтобы через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремленные, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности. Потому будем и дальше работать над развитием политической конкуренции, совершенствовать политические институты, создавать условия для их открытости и эффективности» [10].
Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований следует создавать правовые возможности с целью максимального приближения муниципального уровня власти в больших городах к жителям, к их проблемам, чтобы граждане принимали непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в том числе и через территориальное общественное самоуправление. При этом следует усиливать ответственность избранных представителей перед гражданами: больше времени проводить на территории муниципального образования, вплотную заниматься повседневными вопросами местного значения, активнее работать напрямую с людьми.
Федеральный закон № 131 наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления полномочиями по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (ч. 1 ст. 6) и решению населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций соответствующих территорий муниципальных образований [11].
Однако в действительности не каждый субъект Российской Федерации решается взять на себя такую ответственность. Не по этой ли причине наблюдается тотальное дублирование в региональных нормативно-правовых актах соответствующих федеральных муниципально-правовых норм. Такая практика и создает предпосылки для нарушения конституционных прав и свобод граждан в сфере муниципально-правовых отношений, игнорирует интересы и запросы местного сообщества на правовое обеспечение их конституционных прав
реализации местного самоуправления с учетом своих исторических и местных традиций.
Таким образом, исторический опыт российского самоуправления конца XIX – начала XX в. имел вполне созвучные идеи и схожие проблемы с современным институтом местного самоуправления XXI в. Изучив и «примерив» на себя европейский опыт самоуправления, Россия постепенно приходит к осознанию значимости собственных исторических уроков, а значит, сегодня целесообразно изучить и взять в практическое применение все лучшее из нашей муниципальной истории.

Примечания
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию» // Российская газета. 2013. № 282.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 851.
3. Дмитриев С. С. Хрестоматия по истории СССР. М., 1948. Т. III. С. 156–158.
4. Ложкина Т. Е. Административно-территориальное устройство Вятского края в XVIII–XXI вв. // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. История и юридические науки. 2001. № 2(5). С. 175.
6. Конфиденциальная записка Министра финансов статс-секретаря С. Ю. Витте. 1899. С. 11.
7. Ложкина Т. Е. Указ. соч. С. 176.
8. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
9. Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.
10. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 г.
11. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Источник: Т. Е. Ложкина

Добавить

КОММЕНТАРИИ

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь.
Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо войти на сайт под своим именем.
Информация
Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии к данной публикации.