Формирование правовой базы института президентства в Российской Федерации

Конституционные положения, касающиеся статуса президента, представляются некоторым правоведам нечеткими и фрагментарны­ми, а его полномочия — недостаточно регламентированными. Такая точка зрения далеко не бесспорна — ведь институт президентства закреплен в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», ему посвящена глава 4 (14 статей). Имеется ряд принципи­альных норм и в других главах, касающихся отношений президента с Государственной Думой, Советом Федерации и Правительством РФ. В целом из 137 статей Конституции РФ непосредственно прези­денту посвящены более 30 статей. При оценке этого института нельзя забывать и особую заботу Б. Н. Ельцина о повышении роли прези­дента, наполнении новыми полномочиями этого института власти, как и о том, что проект этой Конституции был предложен им и разра­ботан специалистами, полностью разделяющими идею сильной пре­зидентской власти.

В Конституцию 1993 года включено большинство полномо­чий президента, содержавшихся в прежней Конституции и Законе «О Президенте РСФСР»: право законодательной инициативы; пра­во подписания и обнародования законов; право отлагательного вето на принятые палатами парламента законы; право назначения пред­седателя правительства с согласия Государственной Думы; право на­значения и освобождения министров, дипломатических представи­телей; право объявления чрезвычайного положения, решения вопро­сов гражданства, предоставления политического убежища, награж­дения государственными наградами, помилования. Как отмечалось выше, за президентом еще в 1991 году были закреплены прерогативы главы государства, в том числе право вести переговоры и подписы­вать от имени РСФСР международные договоры. В организационно­административном аспекте президент не был подчинен ни Съезду народных депутатов, ни Верховному Совету. Контрольные полно­мочия парламента распространялись в значительной мере на прави­тельство, что, естественно, требовало хотя бы формального дистан­цирования президента от этого органа. С принятием Конституции РФ президент стал реально независим от парламента, поскольку ме­ханизм отрешения его от должности в случае нарушения Конститу­ции, законов, а также присяги практически нельзя реализовать.

Согласно Конституции РФ основанием отрешения президен­та от должности может быть только государственная измена или совершение им особо тяжкого преступления (статья 93). Как по­лагают юристы, отрешение от должности российского президен­та — дело гораздо более сложное, чем в США и других странах. Кстати, в уголовном законодательстве РФ отсутствует такой со­став преступления, как государственная измена. По этой причине ради юридической точности необходимо дать официальное толко­вание этого понятия либо привести положения Уголовного кодек­са РФ в соответствие со статьей 93 Конституции.

Сравнивая некоторые аналогичные по содержанию нормы прежней и действующей Конституции РФ, нельзя не обратить внимание на недостаток эффективных сдержек и противовесов в действующей Конституции против эксцессов единоличной вла­сти президента. В ней содержится предписание общего характера: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации» (статья 3). Однако применительно к президенту такая формулиров­ка не имеет большого практического значения, поскольку верхов­ная власть, судя по объему полномочий, предоставлена именно ему.
Чтобы уяснить смысл основных статутных положений Консти­туции, следует вернуться кдискуссиям, проходившим на разных эта­пах подготовки ее проекта. Центральное место тогда занимал поиск оптимального варианта организации государственной власти, ин­ститута главы государства, хотя и дистанцированного от парламен­та и правительства, но обладающего всеми рычагами воздействия на них, имеющего реальные полномочия в области внутренней и внешней политики, в решении кадровых вопросов и в то же время не связанного ответственностью за работу исполнительной власти.
Опубликованные стенограммы и материалы Конституцион­ного совещания дают представление о том, как складывался кон­ституционный «облик» главы государства. К сожалению, в работе Конституционного совещания почти не слышен был голос оппо­нентов, представлявших интересы законодательной власти. Одна­ко справедливости ради следует заметить, что многие из их доводов были предметом широкого обсуждения на заседаниях Конститу­ционного совещания, в его рабочих группах и в весьма авторитет­ной по составу комиссии конституционного арбитража.

Президент России, как это следует из его статуса и полномо­чий, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах, предстает как бы в двух ипостасях:
1) главы государства, дистанцированного от ветвей власти, но обладающего одновременно значительной частью полно­мочий каждой из них или не менее эффективными механиз­мами политического воздействия;
2) фактического руководителя федеральных органов исполни­тельной власти, поскольку именно он реально формирует и контролирует Правительство РФ, отправляет в отставку, назначает и освобождает от должности его членов. Кроме того, в непосредственном подчинении президента находится ряд ведущих федеральных органов исполнительной власти, выполняющих функции внешних сношений, обороны, вну­тренних дел, национальной безопасности, юстиции, а также весьма мощная администрация.

Отечественные государствоведы указывают на особое положе­ние президента в системе федеральных институтов власти, исходя из того, что Конституция РФ возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодатель­ными, исполнительными и судебными органами.
Правоведы подчеркивают также арбитражный характер дея­тельности российского президента по аналогии с президентом Франции. Однако пока такие полномочия Президента РФ, как, на­пример, разрешение споров между органами государственной вла­сти, не занимают ведущего места в его деятельности. В. В. Путин на посту Президента РФ видел одну из главных задач в другом — в устранении причин разногласий, приведении регионального и федерального законодательства в соответствие с положениями Конституции РФ, а властных структур всех субъектов власти — в единое правовое поле. Выход из него влечет ответственность, вплоть до отрешения от должности высшего должностного лица или роспуска законодательного органа. С учетом объема и значи­мости управленческих задач глава государства вынужден уделять больше внимания исполнительной власти, Правительству РФ.

Вместе с тем в отличие от Б. Н. Ельцина В. В. Путин актив­но сотрудничал с парламентом, явно предпочитая пользоваться конституционным правом внесения законодательных инициатив, принятия нормативных указов, восполняющих пробелы в феде­ральных законах.

В конституционной практике середины 90-х годов общерегуля­тивные нормы, определяющие основы правового положения пре­зидента (статья 80 Конституции РФ), интерпретировались как не­кие общие полномочия, подразумевающие неопределенное коли­чество конкретных полномочий. Как свидетельствует анализ ряда постановлений Конституционного Суда РФ, именно эти статутные положения о главе государства являются достаточными основания­ми для принятия так называемых законозамещающих указов. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года сформулирована позиция общего характера о том, что, поскольку президент является гарантом Конституции и обеспечивает согла­сованное функционирование и взаимодействие органов государ­ственной власти, то, следовательно, издание им указов, восполня­ющих пробелы в законах, не противоречит Конституции РФ. При этом введены ограничительные рамки — указы не должны противо­речить Конституции и федеральным законам, а действовать они мо­гут только до принятия по данному вопросу законодательных актов.

В научных кругах такая трактовка полномочий Президента РФ не получила поддержки. Напомним, что еще в XIX веке видный правовед А. Градовский полагал, что «закон определяет как содер­жание прав власти, так и обязанности подданных. У органов власти нет тайных прав, как у граждан нет тайных обязанностей». Имен­но обусловленность, связанность и ограничение законом действий любых структур власти — аксиома управления «на твердом осно­вании законов». Скрытые, «подразумеваемые» полномочия прези­дента — это, по существу, те тайные права, о которых можно узнать только после очередного толкования конституционных положений.

Одним из теоретиков доктрины «подразумеваемых» полно­мочий был М. В. Баглай, который говорил о праве президента са­мостоятельно трактовать круг своих полномочий, «исходя из соб­ственного понимания своих обязанностей как гаранта Конститу­ции». Функции главы государства «не могут быть конкретизирова­ны полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, по­лучая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции»1.
По мнению Конституционного Суда РФ, для правопримени­тельной практики предпочтительнее издание нормативных указов президентом, чем отсутствие или коллизия норм законов.

Однако как президент может реализовать полномочия, если они не предусмотрены ни в Конституции, ни в федеральном законе?
Только исходя из компетенционной трактовки общерегулятивных норм-принципов, определяющих назначение, задачи и направления деятельности этого института. Между тем такие принципы не име­ют прямого отношения к конкретным, в том числе «подразумеваю­щимся», полномочиям. Они не закрепляют их, а могут только опо­средовать такую необходимость, но не их наличие в самом законе.

В результате расширительной трактовки на первое место ставится не конституционность решений, а преимущественно вопросы поли­тической целесообразности. Подобный подход аргументируется от­сутствием прямого запрета для таких действий. Но для деятельности органов государственной власти неприменим принцип «разрешено все, что не запрещено». При этом сразу же проявляются негативные последствия — пределы полномочий каждого носителя государствен­ной власти размываются, их правовое содержание становится неяс­ным. Для развития правового государства необходимым условием является обязательность четкого определения границ полномочий институтов государственной власти. Если Конституция не содер­жит соответствующих полномочий президента, палат Федерального Собрания и Правительства РФ и прямой отсылки к федеральным законам, то исходить только из принципа прямого действия Кон­ституции для оценки компетенции и правомерности решений соот­ветствующего органа власти вряд ли возможно. Следуя такой логи­ке, можно найти скрытые полномочия у парламента, федеральных судов, правительства, что представляется неким правовым абсурдом.

Обратим внимание на то, что практика издания указов экс- президентом РФ В. В. Путиным свидетельствует о том, что он не по­шел по пути своего предшественника: реализации «скрытых полно­мочий», применения «указного законотворчества» даже в тех преде­лах восполнения пробелов в законах, которые разрешены Конститу­ционным Судом РФ. Он избрал другой путь, более отвечающий его статусу гаранта Конституции. Свой тезис о «диктатуре закона» он раз­вивал посредством законодательных инициатив по важнейшим про­блемам государственного строительства, в том числе по обеспечению законности в действиях и решениях органов государственной власти.

Таким образом, за короткий период существования в России института президентства его позиции в системе органов государ­ственной власти не только усилились, но и приобрели качествен­но новые черты. Современное положение Президента РФ — главы государства характеризуют не столько представительские функ­ции, сколько политическое руководство институтами власти, об­ширная сфера деятельности и широкие полномочия по обеспече­нию согласованной работы всех ветвей власти, взаимодействию государственных органов, определению основных направлений государственной политики. В этих условиях президент фактиче­ски выполняет роль направляющего и координирующего центра в системе государственной власти.

Для цивилизованного построения нового общественно­политического уклада в России институт президентства становит­ся не только необходимым, но и безальтернативным, по крайней мере на ближайшую перспективу, но при непременном условии: глава государства, равно как правительство и парламент, должны находиться под контролем общества, нести правовую и политиче­скую ответственность за злоупотребление властью.

Статус Президента РФ, закрепленный в Конституции РФ, яв­ляется объектом весьма частого его исследования в Конституци­онном Суде РФ на предмет уточнения границ президентских пол­номочий в связи с неопределенностью, возникающей в практике функционирования механизма «разделения властей».
Так, 27 января 1999 года Конституционный Суд РФ принял по­становление «О толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ», в котором указал, что не только Фе­деральное Собрание (Парламент) РФ, но и Президент РФ может осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесенным статьей 71 Конституции РФ к ведению Федерации, за исключени­ем случаев, когда Конституция требует для решения конкретного вопроса принятия именно федерального закона или федерального конституционного закона. Президент РФ может издавать указы по вопросам, касающимся системы федеральных органов испол­нительной власти, если они не урегулированы актом парламента, то есть законом. Но эти указы не должны противоречить Консти­туции РФ и федеральным законам. Кроме того, в соответствии с позицией Конституционного Суда РФ именно Президент и Пра­вительство РФ (а не Федеральное Собрание) по смыслу Консти­туции РФ 1993 года компетентны определять структуру (то есть перечень) федеральных органов исполнительной власти.

Очень широкая формула президентских полномочий содер­жится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года по делу о проверке конституционности трех указов Президента РФ и постановления Правительства РФ, принятых в 1994 году и касавшихся восстановления конституционной закон­ности и правопорядка в Чеченской Республике и обеспечения го­сударственной безопасности и территориальной целостности РФ2.

На основе толкования норм Конституции РФ Конституционный Суд РФ сформулировал новое полномочие Президента РФ. В поста­новлении говорится, что он вправе применять Вооруженные силы на территории РФ для разрешения внутренних конфликтов без санк­ции Совета Федерации в случае экстраординарной ситуации, анало­гичной той, что сложилась в Чеченской Республике в период с осени 1991-го по декабрь 1994 года. Понятие «экстраординарная ситуация» неизвестно российскому законодательству. Оно впервые введено в правовой оборот анализируемым постановлением Конституционно­го Суда на основе толкования ряда конституционных норм. Не втор­гаясь в сферу прерогатив законодателя, Конституционный Суд придал этому понятию качество правового института. Согласно его разъяс­нениям под экстраординарной ситуацией, с наличием которой Кон­ституционный Суд отождествляет полномочия президента применять Вооруженные силы на территории РФ без санкции Совета Федерации, понимается ситуация, создающая реальную угрозу нарушения осново­полагающих принципов конституционного строя, в частности таких, как принцип федерального устройства, единства и территориальной целостности государства. В постановлении Конституционного Суда очерчены контуры (признаки) такой экстраординарной ситуации, создающей основания для применения президентом Вооруженных сил без санкции Совета Федерации.

Суть экстраординарной ситуации заключается в том, что в субъекте РФ была разрушена система закон­ных органов власти; созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой; имели ме­сто массовые нарушения прав и свобод граждан; в одностороннем по­рядке субъектом РФ решен вопрос об изменении его статуса и выходе из состава Российской Федерации; прекращено действие Конститу­ции РФ на территории субъекта РФ, а неоднократные попытки фе­деральной власти мирным путем разрешить сложившуюся ситуацию ни к чему не привели. В таком случае, как отмечено в постановлении Конституционного Суда, Президент РФ в целях обеспечения госу­дарственной целостности РФ, конституционных прав и свобод впра­ве использовать Вооруженные силы РФ на территории РФ. Данное постановление Конституционного Суда РФ было весьма актуально в период, когда отсутствовало специальное регулирование процедуры использования Вооруженных сил РФ на территории РФ. Ныне же эта процедура регулируется федеральными конституционными закона­ми: от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 года «О военном положении». В них говорится, что на основа­нии указа Президента РФ Вооруженные силы РФ, другие войска, во­инские формирования и органы могут привлекаться для обеспечения режима чрезвычайного (военного) положения, а именно:
-для поддержания особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное (либо воинское) поло­жение, и выезда с нее;
-для охраны объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта и объектов, представляющих особую опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды (а при военном положении — также и для охраны военных, важ­ных государственных и специальных объектов);
-для пресечения деятельности незаконных вооруженных формирований (при введении чрезвычайного и военного положения);
-для разъединения противоборствующих сторон, участвую­щих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники (при введении чрезвычайного положения);
-для пресечения террористической и диверсионной дея­тельности (специфическая задача, решаемая при введении военного положения);
-для участия в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спа­сения жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных си­туаций (при чрезвычайном положении);
-для участия в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борь­бе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями (при военном положении) (статья 17 Закона о чрезвычайном положении и статья 10 Закона о военном положении).
Кроме того, в анализируемом постановлении Конституционно­го Суда РФ сформулирована новая концепция статуса Президента РФ в механизме «разделения властей». Суть правовой позиции Кон­ституционного Суда заключается в том, что статус Президента РФ, помимо прямых конституционных установлений, следует отождест­влять с так называемыми «подразумеваемыми» полномочиями. «Конституция Российской Федерации определяет, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке, — говорится в постановлении. — Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не пе­речисленных в статьях 83—89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ста­тья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Рос­сийской Федерации. Кроме того, реализация президентом своей компетенции “в установленном Конституцией Российской Федера­ции порядке” предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом “ж” части 1 ста­тьи 114 Конституции РФ задач во исполнение указов президента».

На основании проверки вышеназванных указов Президента РФ и постановления Правительства РФ Конституционный Суд, дав расширительное толкование конституционного статуса Президента РФ, выдвинул также концепцию допустимости прямого примене­ния президентом конституционных норм. Согласно позиции Кон­ституционного Суда, в случае, когда законодательная база несовер­шенна — законодательство пробельно, противоречиво, устарело (в частности, Конституционный Суд констатировал несовершен­ство законодательства об обеспечении обороны и безопасности), отсутствие в Российской Федерации надлежащей законодатель­ной основы использования Вооруженных сил РФ и других войск для обеспечения гарантий конституционного строя «существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм», закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции РФ.

Добавить

КОММЕНТАРИИ

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь.
Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо войти на сайт под своим именем.
Информация
Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии к данной публикации.