Юридическая библиотека

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации коррупция названа одной из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности. С учетом этого в нашей республике ежегодно практикуется обсуждение проблем противодействия коррупции с целью выработки наиболее эффективных мер, что обусловлено, прежде всего, также интересами защиты прав человека [1, с. 14]. Так, в октябре 2012 года совместно с Министерством юстиции РД была проведена Межрегиональная научно-практическая конференция «Противодействие коррупции на региональном и муниципальном уровнях: проблемы и пути их решения», а в начале декабря прошлого года совместно с Прокуратурой РД и другими правоохранительными органами эти вопросы также обсуждались на круглом столе на юридическом факультете Дагестанского госуниверситета. В предыдущие годы также проводились научные мероприятия антикоррупционной тематики совместно с Общественной палатой республики.
С учетом этого, кратко остановимся на некоторых теоретико-правовых проблемах противодействия коррупции, рассматривая исторический опыт борьбы с коррупцией и нынешнее её состояние в нашей стране, а также вопросы наиболее общего характера, определяющие особенности государственно-правовых мер противодействия коррупции на современном этапе.
Прошло более 10 лет с момента открытия
для подписания Конвенции ООН против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 1 ноября 2003 г., на заседании которой также был также учрежден и Международный день борьбы с коррупцией. Хотя отечественная история борьбы с коррупцией в современной России имеет чуть больший срок – более 23 лет, но надо честно признаться – особо-то пока похвастаться, поскольку по международному рейтингу "Индекс восприятия коррупции" (Corruption Perceptions Index) за последние годы, Россия, хотя и несколько поднялась (с 154-й строчки в 2010 г. на 143 – в 2011 г., на 133
– в 2012 г. и на 127 – в 2013 г.), но все же находится
в группе стран с очень высоким уровнем коррупции, соседствуя с Ливаном, Азербайджаном, Никарагуа, Пакистаном и т.д. [2] Так, в молодой суверенной России в числе одних из первых инициатив был подписан 4 апреля 1991 г. Указ Президента РФ
«О борьбе с коррупцией в системе государственной
службы», который впоследствии способствовал принятию 25 декабря 2008 г. Федерального закона «О противодействии коррупции», где предусмотрен целый комплекс мер борьбы с коррупцией, в том числе организационного характера. Как показывает истекший период, принятые ещё на заре молодой России меры по борьбе с коррупцией правильно выделили систему государственной службы и исполнительной власти в целом как ключевое звено в борьбе с коррупцией.
В современной России Северный Кавказ и,
в частности, Дагестан рассматривают как наиболее пораженный коррупцией регион России. Отметим, что на фоне даже последних уголовных дел (аресты нескольких мэров городов по коррупционным основаниям, дело «Оборонсервиса» Минобороны и другие) данное утверждение нельзя признать абсолютно верным, хотя, как показывают исследования, в общественном восприятии коррупция на современном этапе рассматривается как наиболее серьезная угроза обществу и государству в нашей стране. По данным проведенного в сентябре 2013 года Институтом социального маркетинга опроса населения в Дагестане (более 1000 человек), самыми болезненными проблемами для республики считают: 1) коррупцию, кумовство во власти; 2) безработицу и 3) терроризм. При этом на вопрос «Как, вам кажется, уровень коррупции в республике выше, ниже или такой же, как и во всей России? –
43% считают, что выше, а 34% – таким же, как и во всей России. Об уровне готовности общества вести борьбу с коррупцией свидетельствует то, что на вопрос: «Если бы для достижения поставленной цели вам пришлось дать взятку, как бы вы поступили?» – 20% отметили, что дали бы взятку не задумываясь, а 47% – что готовы дать взятку, но в зависимости от ситуации, и лишь 20% из опрошенных отметили, что «не дали бы взятку ни при каких обстоятельствах». Вывод напрашивается сам собой: уровень общественного восприятия коррупции в республике чрезвычайно высокий, что делает проблематичной результативность предпринимаемых государством мер в этой сфере. Конечно, с начала 1990-х годов в современной России появились и план по борьбе с коррупцией, и национальная стратегия, были приняты сотни поправок в законодательство, и в целом антикоррупционная работа ведется. Но пока того результата, которого ждет общество, все ещё нет. Россияне по-прежнему не верят в эффективность борьбы с коррупцией и относятся к ней вполне толерантно. И это, наверное, является одной из главных проблем.
Кроме того, исследования Общественной палаты РФ показали, что огромное количество поправок в законы, направленные на борьбу с коррупцией, оказались неэффективными: никакого эффекта не дал мониторинг госорганами своей собственной деятельности или антикоррупционная экспертиза, ни к чему не привела и декларационная кампания среди чиновников, ведь у прокуратуры так и не появились полномочия, позволяющие им проверять достоверность сообщенных сведений [3, с. 12].
По неоднократному признанию федеральных и региональных властей коррупция представляет сегодня системную угрозу безопасности России и требует принятия эффективных мер борьбы.
«Являясь одной из системных угроз общественной безопасности, коррупция существенно затрудняет нормальное функционирование госорганов и органов местного самоуправления, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации российской экономики, вызывает серьезную тревогу в обществе и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене», – говорится в утвержденной 20 ноября 2013 г. Президентом РФ Концепции общественной безопасности в Российской Федерации [4]. В качестве одной из последних мер 3 декабря 2013 г. Президент России Владимир подписал Указ о создании в структуре Администрации Президента управления по вопросам противодействия коррупции, который призван обеспечивать антикоррупционные усилия власти в ежедневном режиме, в частности, осуществлять мониторинг законодательства и участвовать в подборе и проверке кадров и в целом организационно укрепить принимаемые меры борьбы в этой сфере.
Однако мы считаем, что принимаемые государством меры, хотя теоретически и носят системный характер, не принесут ожидаемого результата в ближайшей перспективе. Как было нами отмечено в ходе обсуждений на конференции в 2012 году: «Мы находимся в начале большого и достаточного сложного пути борьбы с коррупцией, уровень которой опасно угрожает российской государственности и обществу в целом». Помимо прочего, это означает, что надо разработать соответствующие нынешним реалиям, условиям, менталитету народа механизмы противодействия коррупции, поставить реальные задачи и рассчитывать на достигаемые результаты, открыто и честно обсуждать имеющиеся проблемы, препятствующие эффективной антикоррупционной деятельности в стране.
Низкая эффективность антикоррупционных
мер в стране обусловлена в основном двумя причинами. Первая причина – это отсутствие действительной политической воли, поскольку коррупция носит тотальный характер и пронизывает все сферы человеческой жизни. Она стала привычным явлением, нормой жизни, а ряд экспертов придерживается позиции, что коррупция – это единственный на сегодня реальный способ управления. Поэтому перед нами встает самый главный и самый сложный вопрос: как можно заставить власть принимать эффективные меры по борьбе с коррупцией, если она сама коррумпирована? Вторая причина заключается в том, что большинство современных отечественных разработок по противодействию коррупции касается лишь отдельных направлений, аспектов, сфер такой борьбы, причем, как правило, в отрыве от решения проблем оздоровления экономики в целом [5].
Анализ антикоррупционной деятельности
государства в историческом плане свидетельствует о многовековой – почти с периода Киевской Руси, нередко безуспешной борьбе с коррупцией в нашей стране. При этом наиболее заметные успехи в этой сфере были достигнуты в период правления И. Грозного и В. Сталина карательно-репрессивными методами с известной жесткостью и массовыми нарушениями прав человека, опыт которых никак не может быть воспринят на современном этапе. За счет усиления роли общественного контроля и применения жестких мер ответственности к виновным, в том числе на религиозной основе, практически была сведена на нет коррупция в вольных обществах Дагестана, в государстве Имамат и в некоторые другие периоды истории народов Дагестана.
Однако в последующем активному распространению и сохранению коррупции во власти в Дагестане способствовали укоренившиеся, особенно за последние три-четыре десятилетия, клановость и кумовство во власти. Устроиться на «доходную», с точки зрения возможностей коррупционной деятельности, властную или материальную должность стало нормой в современной общественной и государственной жизни правящей элиты. А если учесть, что за этот период многие структуры государственной власти, в том числе и судебно-правоохранительной системы, оказались в буквальном смысле «напичканы» представителями правящих кланов, то не приходится удивляться тому, почему так плохо функционирует механизм государства и болезненно проходят реформы в республике, особенно в административной сфере. Некоторые представители даже творческой профессии в силу своей зависимости от власти оказались в большинстве своем в числе активных сторонников сформировавшегося за этот период, по сути, коррупционно-кланового режима публичной власти. В условиях двойных стандартов и резких контрастов между конституционной моделью и практикой функционирования власти сформировалось общественное мнение, нередко ставящее под сомнение саму легитимность власти. Сохранение политического режима в условиях двойного стандарта, когда практика деятельности органов власти существенно расходится с требования законодательства, все более требует усиления репрессивно-карательных мер со стороны государства, что, собственно, и происходит сейчас в республике.
Как показывает мировой опыт, изжить коррупцию полностью невозможно, но противодействовать ей можно и нужно, доводя ее уровень до социально допустимого минимума, поскольку в стране сформировался целый корпус чиновничества, для которого коррумпированность выступает, скорее, нормой, а не нарушением каких-то социальных норм.
На современном этапе, не снижая роли репрессивно-карательных мер административного и уголовного характера по отношению коррупционерам, в первую очередь, представляется необходимым перенести акцент антикоррупционной деятельности на экономические и политические меры. Надо признать, что после проведенной в 1990-х годах незаконной приватизации, серьезно подорвавшей социально-политическую основу для стабильности в обществе, не приходится рассчитывать на активную поддержку населением принимаемых государством мер, прежде всего, в рассматриваемой сфере. Если добавить к этому ещё время от время появляющиеся в СМИ факты, свидетельствующие о серьезных масштабах коррупции во власти и снижающие и без того низкое доверие населения к ней, то не приходится сомневаться в безуспешности реализации антикоррупционных мер на практике, а также волеизъявления государства в сложившейся в стране конкретной социальной среде.
К числу наиболее общих теоретических вопросов, которые должны быть решены для эффективного противодействия коррупции и конституционного развития страны относятся следующие:
1) отсутствие теоретически обоснованных и поддерживаемых населением национальной идеи, концепции и стратегических целей развития общества и государства, мобилизующих граждан на их достижение;
2) необеспеченность на практике конституционных положений о верховенстве закона и равноправии граждан перед законом;
3) низкий уровень ответственности государства, государственных органов и должностных лиц за результаты государственного управления, государственного и общественного развития, за обеспечение безопасности общества и государства, реализацию прав и свобод человека и гражданина, отсутствие развитых механизмов конституционноправовой ответственности;
4) отсутствие реальных правовых гарантий и механизмов реализации прав и свобод человека и гражданина, из-за которых в ряде случаев они остаются декларацией;
5) существенный дисбаланс в закреплении прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, и их обязанностей и ответственности – с другой;
6) отсутствие разделения властей с реально функционирующими механизмами сдержек и противовесов между ветвями власти на федеральном, региональном и местном уровнях; независимость судебной власти.
Хотя перечень этих проблем можно и несколько расширить, представляется, что они требуют наиболее фундаментального подхода и однозначного разрешения.
В этих условиях сказывается, прежде всего, отсутствие научно разработанной концепции и доктрины противодействия коррупции в стране, со всеми компонентами научного и законодательного обеспечения.
В значительной степени решению этих
проблем способствовало бы всецелое политическое признание и конституционное закрепление в качестве национальной идеи и стратегии развития нашей страны принципов правовой государственности: верховенства правового закона, разделения властей, взаимной ответственности государства и личности, гарантированности прав и свобод человека, соответствия российского законодательства принципам и нормам международного права и других. Но, как показывает практика, реализация этих положений в конституционном пространстве России встречает ряд препятствий на всех уровнях организации власти. В силу особой значимости этих принципиальных положений следовало бы их наряду с другими вопросами принципиального характера вынести на всенародное голосование (референдум) и заодно определить уровень народного доверия к действующей Конституции через призму сложившейся практики её реализации и сформировавшегося конституционного пространства в стране.
Важным направлением противодействия
коррупции и совершенствования практики современного Российского государства служит обеспечение взаимодействия институтов гражданского общества с органами власти и с государством в целом. Хотя за последние 10–15 лет механизмы взаимодействия общества и власти повсеместно в нашей стране и созданы (общественная палата, общественные советы и др.), задача сегодня состоит в том, чтобы наполнить их работу конкретным социально значимым содержанием. Однако для этого отсутствует нормативная база развития общественного контроля. В нашей стране неоднократно предпринимались попытки создать нормативную базу для общественного контроля за деятельностью исполнительной власти, для борьбы с коррупционными проявлениями. В ряде субъектов Федерации был разработаны соответствующие законопроекты. Также были разработаны проекты соответствующих федеральных законов. Однако эти инициативы пока не получили какой-либо основательной поддержки со стороны властей. Поэтому серьезным шагом в продвижении механизмов взаимодействия власти с народом послужит принятие Федерального закона «Об общественном контроле», который закрепит за общественными формированиями более существенные с юридической точки зрения полномочия взамен ныне существующих – декларативных.
В качестве основных проблем антикоррупционной политики, препятствующих на сегодня достижению на практике заявленных целей, можно назвать также и следующие:
1. Комплекс реализуемых мер является необходимым, но недостаточным, в связи с чем в обществе формируется мнение о декларативности антикоррупционной политики.
2. Антикоррупционная политика сводится, преимущественно, к борьбе с взяточничеством, хотя согласно действующему законодательству (ФЗ «О противодействии коррупции») противодействие коррупции – деятельность органов власти и институтов гражданского общества по предупреждению коррупции, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Из всего перечисленного в России борьба с коррупцией, как правило, ограничивается исключительно пресечением коррупционных правонарушений, причем состоящих, преимущественно, в получении или даче взятки.
3. Не обеспечена реализация принципа неотвратимости наказания. Необходимость ужесточения ответственности должностных лиц органов власти за нарушения антикоррупционного законодательства предусматривается всеми основополагающими международными и внутрироссийскими документами в сфере противодействия коррупции (Конвенция ООН, Конвенция Совета Европы, Национальная стратегия). Более того, в ряде случаев со стороны должностных лиц отмечается злоупотребление доверенной им властью против неугодных им лиц, в т. ч. по политическим и личным соображениям.

Литература
1. Петров А.В., Куковский А.А. Национальная безопасность в системе национальных интересов и ценностей // Юридический вестник ДГУ. 2014. Вып. 3.
2. Рейтинг стран мира по уровню восприятия коррупции [Электронный ресурс].
3. Доклад об эффективности проводимых в стране антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики. М., 2012.
4. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утв. Президентом Рос. Федерации от 20 нояб. 2013 г. [Электронный ресурс].
5. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России [Электронный ресурс].